Yazar:Artuk ARDIÇOĞLU*
Yaklaşım / Kasım 2010 / Sayı: 215
I- GİRİŞ
“İdari Yargıda Tanık” başlıklı bir yazının kaleme alınması kolay bir çalışma olmasa gerek. Nedeni ise, malum olduğu üzere, “Tanık” müessesesinin idari yargıda kabul edilmemiş olmasıdır. O halde niçin bu konunun yazarını ve okuyanını meşgul etmeye değer bulunduğunu ise, artık bu genel kabulün geçerliliğini yitirmiş olmasıyla açıklamak mümkündür. Bu sava nasıl ulaşıldığı sona saklanarak, önce idari yargıda tanık olmayacağına ilişkin genel kabulün yasal temelleri ve içtihat ile doktrindeki yansımaları incelenecektir.
II- İDARİ YARGIDA TANIK NEDEN OLMADI?
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu(İYUK)’nun 1. maddesi 2. fıkrasında yer alan, “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinde yazılı yargılama usulü uygulanır ve inceleme evrak üzerinde yapılır.”hükmü, idari yargıda tanık dinlenmemesinin yasal ana temelini oluşturmaktadır. Anılan Yasa’nın özel hukuk yargılamasına gönderme yapan ve Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nun hangi müesseselerinin idari yargıda da geçerli olacağını düzenleyen 31. maddesinde tanığa yer verilmemesi ikincil temeldir. Ayrıca, idari yargıya hüviyetini veren özelliklerden biri olan ve İYUK’un 20. maddesinin 1. fıkrasında(1) düzenlenen re’sen tahkikilkesi de tanık dinlenilmesinin bir engeli olarak değerlendirilmektedir.
Danıştay’ın yerleşik içtihadı, idari yargıda tanık dinlenilmesinin mümkün olmadığı yönündedir. Aksi yöndeki idare mahkemesi kararı, yukarıda yer verilen yasa hükümlerine dayanılarak, “…yerleşmiş idari yargılama usulü ilkelerine göre; yazılı yargılama yapmak zorunda olan idari yargı yerlerinin kendiliğinden yapacakları her çeşit inceleme için, lüzum gördükleri ve taraflar veya ilgili yerlerden isteyebilecekleri evrak ve bilgiler kapsamında, tanık veya şahit dinlenmesi ya da ifade alınması şeklinde bir yöntem bulunmamaktadır. Ayrıca, Hukuk Usulü Muhakemeleri Yasası’na atıfta bulunulan konular arasında da bu yönde bir kural mevcut değildir” gerekçesiyle bozulmuştur(2). Benzer şekilde vergi mahkemesince verilen bir Karar, “2577 sayılı Kanun’un 17 ve 18. maddelerinde duruşmada tarafların dinlenileceği hükme bağlanmış, şahit dinlenileceğine ilişkin bir hükme yer verilme(diği)”gerekçesiyle bozulmuştur(3). Böylece ilk derece mahkemelerinin dava konusu olayların özellikleri nedeni ile başvurmak durumunda kaldıkları tanık dinleme yolu, Yüksek Mahkeme tarafından tasvip görmeyerek kapatılmıştır.
Takdiri bir delil olan tanıklık, davanın tarafları dışındaki üçüncü kişilerin, dava ile ilgili bir olay hakkında, dava dışında bizzat edinmiş oldukları bir bilgiyi mahkemeye bildirmeleridir(4). İdari yargıda, maddi olayın tespiti açısından, uygulamada bazı davalarda tanık dinlenilmesine ihtiyaç duyulduğu ancak pozitif hukuk bakımından bunun mümkün olmadığı kabul edilmektedir(5). Vergi hukuku açısından da, vergilendirme aşamasında tanık dinlenilmesi mümkün iken, yargılama aşamasında kabul edilmemekte ve doktrinde bu durum eleştirilmektedir(6). Ancak, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 378. maddesi ile vergi yargısında belirli kişilerin tanık benzeri olarak dinlenilmesi kabul edilmiştir(7).
III- İDARİ YARGIDA TANIK NEDEN OLABİLİR?
Mevcut kabul ve uygulamayı değiştirecek iki etken bu başlığı anlamlı kılmaktadır. Birincisi 5326 sayılı Kabahatler Kanunu, ikincisi Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihadıdır.
Kabahatler Kanunu’nun 1 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe girmesiyle, idari yaptırımlar yeni bir hukuki rejime kavuşmuştur. Esas olarak idare hukuku alanında değerlendirilen idari yaptırımların, ceza hukuku ile olan bağıntıları güçlendirilmiştir. Birer idari yaptırım olan vergi cezaları ile Rekabet Kurulu gibi bağımsız idari otoriteler tarafından verilen idari para cezaları da tartışmasız anılan Kanun kapsamındadırlar. Bu sayılanları diğerlerinden ayıran fark, bu işlemlere karşı açılacak davalarda idari yargı organlarının görevli olmasıdır. Kabahatler Kanunu ek 1. maddesinde “04.01.1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda yer alan vergi mahkemelerinin görevine ilişkin hükümler saklıdır”hükmüne yer verilmek suretiyle vergi cezalarına karşı, Kanun’un 27. maddesi ile genel başvuru yeri olarak öngördüğü sulh ceza mahkemesi yerine vergi mahkemelerinin görevli olmaya devam edeceği düzenlenmiştir. Kimi bağımsız idari otoriteler tarafından verilen idari para cezalarına karşı açılacak iptal davalarının, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görüleceği ise özel kanunlarında düzenlenmiştir(8).
Kabahatler Kanunu’nun “Genel Kanun Niteliği” başlıklı 3. maddesi, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunması halinde kanun yoluna ilişkin hükümlerin uygulanmayacağı, ancak diğer genel hükümlerinin idari para cezası gerektiren bütün filer hakkında uygulanacağı kuralını getirmiştir(9).
Bu noktada üzerinde düşünülmesi gereken, Kabahatler Kanunu’nun idari yaptırımlara karşı adli yargıya başvurulduğunda başvuranlar için öngördüğü savunma imkânlarından, idari yargı organlarına başvurulması halinde ne ölçüde yararlanılabileceğidir. Bu çalışma kapsamında soruyu somutlaştırırsak; Kanun’un 28. maddesi 5. fıkrasında yer alan, “Ceza Muhakemesi Kanunu’nun tanıklığa … ilişkin hükümleri, bu başvuru ile ilgili olarak da uygulanır” hükmü sadece adli yargı için mi geçerli olacaktır, yoksa yargı yolundan bağımsız olarak dava konusunun niteliğinden hareketle; birer idari yaptırım olan vergi cezası veya idari para cezasına karşı idari yargıda dava açıldığında, davacı tanık dinletme imkanına sahip olacak mıdır? Bu soruların yanıtını hukuk devleti ilkesinde, adil yargılanma hakkında, idarenin yargısal denetiminde bulmak mümkündür. Bireylerin kamu otoritesine karşı korunmasını doğuş ve varlık sebebi sayan idari yargı organlarının, bireylerin bir başka yargı kolunda sahip oldukları savunma haklarından mahrum kalmaları sonucunu doğuracak bir kabul içinde olmamaları doğal olarak beklenendir.
Tanıklığın idari yargıda kabulünü gerektiren ikinci etken, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin artık yerleşik hal almış içtihadıdır. Mahkeme, Engel kararı ile benimsediği ve kararın adıyla anılan üçlü kriteri -a) iç hukukta suçun sınıflandırılması b) suçun niteliği c) ilgili kişinin çarptırıldığı cezanın ağırlık derecesi- kümülatif veya ayrı ayrı kullanmak suretiyle, geleneksel olarak idare hukuku alanında değerlendirilen bir dizi idari yaptırımı cezai alana taşımış ve bu suretle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 6. maddesi kapsamına almıştır. Sözleşme’nin ‘adil yargılanma hakkı’ başlıklı anılan maddesinin 1. fıkrası uyarınca “herkes, gerek medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili nizalar, gerek cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının makul bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini istemek hakkına sahiptir”ve 3. fıkra (d) bendine göre de “iddia tanıklarını sorguya çekmek veya çektirmek, savunma tanıklarının da iddia tanıklarıyla aynı koşullar altında çağırılmasının ve dinlenmesinin sağlanmasını istemek” bir suç ile itham edilen herkesin hakkıdır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından yukarıda alıntı yapılan 6. madde kapsamında değerlendirdiği idari yaptırımlara örnek olarak şunları sıralayabiliriz: Sosyal Sigortalar Kurumu tarafından uygulanan idari para cezası (Turan - Türkiye kararı, 4 Mart 2008); trafik cezaları (Öztürk - Almanya kararı, 21 Şubat 1984); vergi cezaları (Büyük Daire kararı, Jussila - Finlandiya, 23 Kasım 2006).
Mahkemeye göre duruşma yapmamayı haklı gösterebilecek istisnai durumlar haricinde, başvuranların “kendisinin dinlenmesi” ve özellikle sözlü olarak kendisini savunma, aleyhindeki beyanları dinleme, tanıkları sorgulama ve karşı sorgulama imkânlarından faydalanabildiği ceza hukuku alanında duruşma gerçekleştirilmesi özel bir önem taşımaktadır. Duruşmayı da doğal olarak sadece davanın taraflarının dinlendiği bir oturum olarak değil, tanıkların ifadelerine başvurulan, çapraz sorgu imkânının tanındığı bir hak olarak görmektedir.
Bu anlamda Türk idari yargı sisteminde idari para cezaları ve vergi cezalarına karşı idari yargıda açılan davalarda tanık dinlenmemesi Sözleşmeye aykırılık oluşturmaktadır. Bu noktada belirtilmesi gereken bir diğer husus ise, İYUK madde 17’de vergi cezalarına karşı açılan davalarda, duruşma için getirilen parasal sınırın Mahkemenin makul bulabileceği miktarın üzerinde olmakla evleviyetle Sözleşmeye aykırı olduğudur.
Bu konuda Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne yapılabilecek bir başvuruda Türkiye aleyhine verilebilecek olası bir ihlal kararını beklemeden de, meselenin çözümü için Türk hukukunda doğan yeni bir imkândan söz edilmelidir. Bu, 2010 değişiklikleri ile Anayasa madde 148’e eklenen 3. fıkradaki “bireysel başvuru”hakkıdır. Anılan hüküm uyarınca, “herkes, Anayasa’da güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilir. Başvuruda bulunabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması şarttır.” Anayasa’nın 36. maddesinin 1. fıkrası ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin altıncı maddesiyle “adil yargılanma” bir hak olarak düzenlendiğinden bu örtüşme sağlanmaktadır. Bireysel başvuruya ilişkin usul ve esasları düzenleyecek kanunun yürürlüğe girmesi ile işlerliğe kavuşacak bu mekanizma kullanılarak, idari yaptırım kararlarına karşı idari yargı organlarında açılacak iptal davalarında duruşma yapılmaması veya tanık dinlenilmemesi hallerinde konu Anayasa Mahkemesi’nin önüne gidebilecektir.
IV- SONUÇ
İdari bir işlem dava konusu edildiğinde, yargı organı işlemin hukukiliğini denetlerken idareyi işlem yapmaya sevk eden sebep öğesini de kaçınılmaz olarak incelemektedir. İşlemin sebep öğesini bir hukuk kuralı oluşturabileceği gibi, maddi bir olay da teşkil edebilmektedir. Bu bakımdan maddi olayın nasıl ve ne şekilde tecelli ettiğinin tespitinde, idari davanın tarafları haricindeki üçüncü kişilerin bilgisine başvurulması yargısal denetimin kapsamında değerlendirilmelidir. Bu durum vergi yargısı söz konusu olduğunda, çoğu kez daha da önem kazanmaktadır. 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 3. maddesinin (B) bendi, vergilendirmede vergiyi doğuran olay ve bu olaya ilişkin muamelelerin gerçek mahiyetini esas almış ve vergiyi doğuran olayla ilgisi tabii ve açık bulunan tanık beyanını bir ispat vasıtası olarak düzenlemiştir. İdari aşamada kabul edilen bu vasıtanın, yargısal aşamada mümkün olmadığının kabulü yargısal denetimin etkinliğini zedeleyecektir.
İdari yargı alanında tanıklık kurumunun kabul edilmesi için dört ihtimal gözükmektedir: İlki yasama organının devreye girerek bu konuda açık bir yasal düzenleme yapması, ikincisi Danıştay’ın içtihat değişikliğine gitmesi, üçüncüsü Anayasa Mahkemesi’nin bireysel bir başvuru sonucu hak arama hürriyetinin ihlal edildiğine karar vermesi veya iç hukukumuzda bir çözüm geliştiremezsek, nihayetinde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Sözleşme’nin 6(1) ve 6(3-d) maddelerinin ihlal edildiğine hükmetmesidir. Son cümlelere karamsarlık yakışmasa da, maalesef konu hukuk olduğunda, hiçbirişıkkı da her zaman mevcudiyetini korumaktadır.
* Ankara Ünv. Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı Araştırma Görevlisi
(1) Madde metni: “Danıştay ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeleri kendiliklerinden yaparlar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler…”.
(2) Dn. 8. D.’nin, 25.02.2004 tarih ve E.2003/3369, K. 2004/917 sayılı Kararı.
(3) Dn. 3. D.’nin, 25.12.1990 tarih ve E.1989/3460, K. 1990/3569 sayılı Kararı; Aynı Daire’nin benzer yöndeki Kararları: 12.12.1990 tarih ve E.1989/1724, K. 1990/3422 sayılı; 24.12.1986 tarih ve E.1986/1201, K. 1986/2706 sayılı Kararları.
(4) Baki KURU, Hukuk Muhakemeleri Usulü, Demir Demir Yayınları, İstanbul 2001, C. 3, s. 2567. Ayrıca ceza yargılamasında tanıklık için Bkz. Metin FEYZİOĞLU, Ceza Muhakemesi Hukukunda Tanıklık, US-A Yayıncılık, Ankara 1996, s. 28
(5) Selçuk HONDU, “İdari Yargılama Usulünde Tanık”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, Birinci Kitap, İdari Yargı, 1-4 Mayıs 1990, Ankara 1991, s. 264 vd. İdari yargıda tanık dinlenilmesi konusunda aslında yasal bir engel olmadığı, bu nedenle içtihat değişikliğinin yeterli olduğu yönündeki görüş için Bkz. Ramazan ÇAĞLAYAN, “İdari Yargılama Usulünde Tanık Delilinin Yeri”, SÜHFD, Cumhuriyetimizin 80. Yıl Armağanı, C. 11, Sayı: 3-4, 2003, s.195 vd.
(6) Yusuf KARAKOÇ, “Vergi Yargılaması Hukukunda Tanık Beyanının Delil Olması”, DEÜHF Yayınları, İzmir 1997, s. 475
(7) Mükerrer md. 378 – (Ek: 21.01.1983 - 2791/13 md.)
Danıştay ve Vergi Mahkemelerinde yapılacak duruşmalarda, iddia ve savunmanın gerekli kıldığı hallerde, mahkeme vergi davasına konu olan tarhiyatın dayanağı incelemeyi yapmış bulunan inceleme elemanları ile mükellefin duruşmada hazır bulundurduğu mali müşaviri veya muhasebecisini de dinler.
(8) Örneğin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un ilgili maddesi:
Kurul Kararlarına Karşı Yargı Yolu
Madde 55- (Değişik Madde: 23.1.2008-5728/474. md.) 22 Kurulun nihai kararlarına, tedbir kararlarına ve idarî para cezalarına ilişkin kararlarına karşı iptal davaları ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülür.
(9) Madde metni:
Genel kanun niteliği
Madde 3- (Değişik: 06.12.2006-5560/31 md.)
(1) Bu Kanunun;
a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında
uygulanır.
