Yazar:Ahmet EROL*
Yaklaşım / Ekim 2010 / Sayı: 214
I- GİRİŞ
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti” başlıklı 23. maddesinin 5. fıkrası 5982 sayılı Yasa’nın 3. maddesi ile değiştirilmiştir. Söz konusu fıkra, yapılan değişiklikten sonra, “Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” şeklini almıştır. Yapılan bu değişiklik, en başta 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun(AATUHK)’un 36/A maddesinde hükme bağlanmış olan vergi borcundan dolayı yurt dışına çıkış yasağını etkileyecektir. Yazımızda Anayasa’nın 23/5. maddesindeki değişiklikten sonra 6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesinde yapılması gereken değişikliği irdelenecektir.
II- KONUYA İLİŞKİN YASAL DÜZENLEMELER
A- ANAYASA’NIN 23. MADDESİ
Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak;
Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek;
amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
(Değişik: 07.05.2010-5982/23 md.) Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir(1).
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.
B- 6183 SAYILI AATUHK’NIN 36/A MADDESİ
(5766 sayılı Kanun’un 5. maddesiyle eklenen madde, Geçerlilik: 06.06.2008, Yürürlük: 06.06.2008) Devlete ait olup 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 4458 sayılı Gümrük Kanunu kapsamına giren amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarını ödeme emrinin tebliğ tarihini takip eden yedi gün içerisinde ödemeyen ya da bu Kanun hükümleri uyarınca hakkında bu alacaklar nedeniyle ihtiyati haciz kararı alınan amme borçlusunun yurt dışına çıkışı, alacaklı tahsil dairesinin talebi halinde ilgili makamlarca engellenir.
Yurt dışı çıkış tahdidi, yüz bin Yeni Türk Lirası ve üzerinde olan teminat altına alınmamış amme alacağı için uygulanır. Bakanlar Kurulu, bu tutarı on katına kadar artırmaya, yarısına kadar indirmeye ve yeniden kanuni tutarına getirmeye yetkilidir.
Amme alacağına karşılık teminat alınması, alacağın tecil edilmesi, borçlunun aciz halinin tespit edilmesi, yargı mercilerince amme alacağının takibinin durdurulmasına karar verilmesi veya takibin kanunen durdurulması gereken diğer hallerde yurt dışı çıkış tahdidi, alacaklı tahsil dairesinin talebi üzerine ilgili makamlarca kaldırılır.
Amme borçlusu hakkında uygulanan yurt dışı çıkış tahdidi, hastalık, iş bağlantısı gibi hallerde alacaklı tahsil dairesinin uygun görmesi ve bildirimi üzerine ilgili makamlar tarafından kaldırılır. Bu fıkraya göre yurt dışı çıkış tahdidinin kaldırılmış olması yeniden tatbikine mani değildir.
Amme borçlusuyla birlikte amme alacağının ödenmesinden sorumlu olan ve bu Kanun’a göre amme borçlusu sayılan kişiler hakkında da bu maddede yer alan esaslara göre yurt dışı çıkış tahdidi uygulanır.
Bu maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.
III- KONUYA İLİŞKİN DEĞERLENDİRME VE ANALİZ
Seyahat özgürlüğü; bireyin hiçbir kısıtlamaya uğramaksızın, dilediği zamanda, dilediği biçimde bulunduğu yerden, istediği bir yere gidip gelebilme hakkıdır. Bu hak, evrensel anlamda insan için düşünüldüğünde; insanın dilediği zamanda, dilediği yerde yaşaması ya da bulunması hakkıdır. Bu öylesine bir haktır ki, olanak ve güç yetisi çerçevesinde tüm evreni içine alır. Yani, bir birey olanağı ve gücü yettiği takdirde evrendeki herhangi bir yere gitme, gelme veya gittiği yerde yerleşme hak ve özgürlüğüne sahiptir. Ancak, insanın ve uygarlığının gelişimine bakıldığında; öncelikle toplu yaşamın, ardından da devletlerin ve ülke sınırlarının ortaya çıkmasıyla birlikte insanın bu temel hakkında çok ciddi sınırlamalar başlamıştır. Uygarlığın daha ileri aşamalarına gelindiğinde, insanın temel hakkı durumunda olan seyahat ve yerleşme özgürlüğünde çok ciddi sınırlamalara gidildiği görülmektedir. Bir başka deyişle, uygarlığın ve hukuk normlarının gelişimi adeta seyahat ve yerleşme özgürlüğünü adeta ters yönde etkilemiştir. Yani, uygarlaşma ve hukuk normlarının gelişmesi, insanın yerleşme ve seyahat hakkında çok ciddi daralmaya yol açmıştır.
Gelişen hukuk normları (başta uluslararası sözleşmeler ve anayasalar olmak üzere), temel insan hakkı durumunda olan yerleşme ve seyahat hakkının güç sahipleri ve iktidarlar tarafından ihlal edilememesi için hükümler tesis etmeye başlamıştır. Ancak, konulan tüm hükümlere karşın, yeryüzünde insanların tam anlamıyla bir yerleşme ve seyahat özgürlüğü güvenceye alındığını söylemek pek olası değildir. Ayrıca, hukuki metinlerde bu hak güvenceye bağlanmaya çalışılsa bile, bireyler yeteri ekonomik güce sahip olamadıklarında bu hakkın varlığı fazlaca bir anlam ifade etmemektedir. Bu durum, bir temel hakkın ekonomik, toplumsal ve siyasal olanaklarla desteklenmediğinde fazlaca da, eylemli bir anlamı olmadığının güzel bir kanıtıdır.
Temel hak ve özgürlükler Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın ikinci kısmında “Temel Haklar ve Ödevler” başlığı altında düzenlenmiştir. Temel hak ve özgürlükler kuramda insan haklarının pozitif hukuk tarafından tanınmış ve düzenlenmiş bölümü olarak kabul edilir. “Anayasal haklar” kavramı da temel hak ve özgürlüklerin yerine kullanılmaktadır. Anayasa tarafından düzenlenen ve güvence altına alınan haklar anayasal haklardır. “Anayasal haklar” kavramı temel hak ve özgürlükler kavramından daha somut olmakla birlikte; yüklenen anlam, sadece geçerli Anayasa ile tanınan haklarla sınırlı olduğundan bu kavram daha az kullanılmaktadır. Temel hak ve özgürlükler arasında herhangi bir öncelik veya hiyerarşi olduğu kabul edilemez. Bu haklar anayasa tarafından güvence altına alındığından ve Anayasa maddeleri arasında öncelik sonralık ilişkisi bulunmadığından ve ayrıca aynı kurucu iktidar tarafından kabul edildiğinden temel hak ve özgürlüklerin her biri aynı önemdedir.
Temel hak ve özgürlüklerin bütüncül (monist) bir yapısı vardır. Kişinin özgürlüğü ancak bu hakların tamamına sahip olması ile olanaklıdır. Bu haklardan herhangi birinin eksikliği ya da yokluğu ya da kısıtlılığı durumunda kişi tam anlamıyla özgür ve haklarına sahip kabul edilemez.
Temel hak ve özgürlüklerden olan seyahat hürriyeti uzun bir tarihi gelişim süreci sonunda temel haklardan sayılmıştır. 1789 İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi’nin 7. maddesiyle düzenlenen kişi güvenliğinin, doğrudan bahsedilmese dahi seyahat özgürlüğünü de kapsadığı kabul edilmektedir.
10 Aralık 1948’de kabul edilen Evrensel İnsan Hakları Bildirisi’nin 13. maddesiyle seyahat ve yerleşme özgürlüğü tanınmış, 29, 30. maddelerinde bu hakların kamu düzeni, ahlak ve genel refahı sağlamak amacıyla sınırlandırılabileceğini kabul etmiştir.
Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nca hazırlanan 1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi’nin 12. maddesinde seyahat özgürlüğü düzenlenmiş; aynı maddede, bu hakların milli güvenliği, kamu düzenini, genel sağlığı veya ahlak veya başkalarının hak ve özgürlüklerini korumak için gerekli ve bu sözleşme ile tanınmış diğer haklarla uyumlu olan, yasayla belirtilmiş kısıtlamalar dışında hiçbir kısıtlamaya tabi tutulamayacağı belirtilmiştir.
4 Kasım 1950’de yürürlüğe giren İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nde seyahat özgürlüğü ile ilgili bir düzenleme yer almamıştır. Ancak 1963 yılında imzalanan ve 1968 yılında yürürlüğe giren Ek-4 No.lu protokolün 2. maddesinde seyahat özgürlüğü düzenlenmiş; aynı maddede, bu hakların kullanılmasının yasanın öngördüğü nedenler dışında bir kısıtlamaya konu olamayacağı; bu kısıtlamaların demokratik bir toplumda ulusal güvenlik, kamu güvenliği, kamu düzeninin sağlanması, suçların önlenmesi, sağlık ve ahlakın, yahut başkalarının hak ve özgürlüğünün korunması için alınacak gerekli önlemlerle sınırlı olduğu belirtilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasası’nın 23. maddesinde düzenlenen “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti”de Anayasa’nın “Temel Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci kısmının, “Kişinin Hakları ve Ödevleri” başlıklı ikinci bölümünde düzenlenmiştir. 23. maddenin ilk halinde “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir. (..), seyahat hürriyeti, suç, soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir. Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ülkenin ekonomik durumu, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması ve kovuşturması sebebiyle sınırlanabilir. Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.” şeklindeydi.
Ancak 4709 sayılı Yasa ile seyahat hürriyetini sınırlayan sebeplerden biri olan “Ülkenin ekonomik durumu” madde metninden çıkarılmıştır. 1982 Anayasası’nın 4709 sayılı Yasa ile yapılan değişiklikten sonra 23/5. madde, “Yurt dışına çıkma hürriyeti vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilir.” şeklini almıştır.
1982 Anayasası’nda 4709 sayılı Yasa ile yapılan değişikliğe kadar seyahat özgürlüğü Anayasa’nın 23. maddesinde düzenlenen sınırlamalar ve Anayasa’nın eski 13. maddesindeki genel sınırlama nedeniyle kısıtlanabiliyordu. 13. maddedeki sınırlandırma nedenleri; devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, milli egemenliğin, Cumhuriyetin, milli güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlakın ve genel sağlığın korunmasıdır. Ancak, 4709 sayılı Yasa’nın ikinci maddesiyle Anayasa’nın 13. maddesi değiştirilmiş ve genel sınırlama sebepleri madde metninden çıkarılmıştır.
Bu durumda, bütün temel hak ve özgürlükler yalnızca Anayasa’nın ilgili maddesindeki sınırlama nedenlerinden herhangi birisiyle, ancak Yasa ile sınırlanabilecektir. Seyahat özgürlüğü ancak Yasayla ve sadece vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlandırılabilecektir. Bu değişiklikler ile Anayasa’daki seyahat hürriyeti uluslararası sözleşmelerden daha gelişmiş bir düzeye getirilmiştir.
Anayasa’nın 23/5. fıkrasında 5892 sayılı Yasa ile yapılan değişiklik hukuk devleti ilkelerine uygun bir değişiklik olmuştur. Ancak, Anayasa’nın 23. maddesinin düzenlenmesinde teknik anlamda ciddi bir özensizlik olduğu açıktır.
Anayasa’nın 23/3. fıkrası, “Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.” şeklindedir. Aynı maddenin 23/5. fıkrası 5892 sayılı Yasa ile “Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” Bu iki fıkra yan yana konulduğunda, Türkçe dil yapısı bakımından ne denli savruk bir hukuki metin olduğu açık biçimde ortaya çıkmaktadır.
Anayasalar, hukuki yapıları itibariyle bir devletin en üst hukuk normudur. Bu özelliği gereğince de, o ülkenin dilinde hukuki meramın en etkin şekilde anlatılması esasıyla kaleme alınması gerekir. Yukarıdaki iki fıkra bu ilke yönünde ele alındığında, sonucun olumlu olduğu söylenemez. Gönül isterdi ki, bu madde 5892 sayılı Yasa çıkarılırken tümüyle yeniden yazılsın ve dilsel etkinlik ve kavrayıcılık tam olsun.
Anayasa’nın 23/5. maddesinin değiştirilmesi ile birlikte pek çok Yasa’da ve 6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesinde değişiklik yapmak gereği oluşmuştur. Biz, bu yazıda 6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesinde yapılması gereken değişiklik üzerinde duracağız. Diğer yasalarda yapılacak değişiklikler bizim alanımızda olmadığı için üzerinde durulmayacaktır.
6183 sayılı Yasa’daki yurt dışına çıkış sınırlaması (tahdidi), daha önce 5682 sayılı Pasaport Kanunu’na bağlı olarak düzenlenmişti. Esas yurt dışına çıkış sınırlaması ya da yasağı Pasaport Kanunu’ndaki hükümden kaynaklanıyordu. Anayasa Mahkemesi’nin, Kararıyla(2) söz konusu Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinin birinci fıkrasının “… vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğundan bahisle iptaline karar vermiştir. Verilen bu karar üzerine 5766 sayılı Kanun’un 5. maddesiyle 6183 sayılı Kanunu’na 06.06.2008 tarihinden itibaren yürürlüğe girmek üzere 36/A maddesi eklenmiştir.
6183 sayılı Yasa’ya eklenen 36/A maddesi ile vergi borcundan dolayı yurt dışına çıkış yasağı esas ölçüt olarak 120.000 TL gibi bir vergi borcuna bağlanmıştır. Bu tutar ve ya bu tutarı aşan miktarda vergi borcu olan ve amme alacağına karşılık teminat verilememesi, alacağın tecil edilmemesi, borçlunun aciz halinin tespit edilmemesi, yargı mercilerince amme alacağının takibinin durdurulmasına karar verilmemesi veya takibin kanunen durdurulmasını gerektiren diğer hallerden birinin mevcut olmaması halinde yurt dışına çıkış yasağı konulması hükme bağlanmıştı.
6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesi uyarınca; amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarını ödeme emrinin tebliğ tarihini takip eden yedi gün içerisinde ödemeyen ya da bu Kanun hükümleri uyarınca hakkında bu alacaklar nedeniyle ihtiyati haciz kararı alınan amme borçlusunun yurt dışına çıkışı, alacaklı tahsil dairesinin talebi halinde ilgili makamlarca engellenir.
Bu hükmün uygulayıcısı yasa metninden de açık olarak görüldüğü üzere idarenin (icranın) kendisidir. Ödeme emrini düzenleyen vergi idaresi, yurt dışına çıkış tahdidini uygulayan ise Gelir İdaresi Başkanlığı’nın yetkilendirdiği Vergi Dairesi Başkanlarıdır. Bir başka deyişle, temel insan hakkı konumunda bulunan seyahat hakkı, idari bir eylem ile engellenmektedir.
Anayasa’nın 23/5. maddesinde yapılan değişiklikten sonra, artık yurt dışına çıkış yasağı idarenin (icra organının) kararıyla değil, belirli koşulların varlığı halinde ancak yargı organının vereceği hükümle konulabilecektir.
İşte bu noktada karşımıza, “Yargı organı hangi durumlarda idarenin istediği yurt dışına çıkış yasağının konulması yönünde karar verecektir?” sorusu çıkmaktadır.
Bu sorunun yanıtı, 6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesinde Anayasa’nın 23/5. maddesindeki değişikliğe koşut olarak yapılacak düzenlemeye bağlıdır.
6183 sayılı Yasa’nın 36/A maddesinde nasıl bir değişiklik yapılmalıdır ki, yargı organı yurt dışına yasağını hakkani olarak işletebilsin?
Bu sorunun yanıtı 6183 sayılı Yasa’nın 13. maddesinde vardır. 6183 sayılı Yasa’nın 13. maddesi çok ağır hukuki sonuçları olan ihtiyati hacizi hükme bağlamaktadır. Vergi idaresi, çok özel ve hukuki olarak somut bazı koşulların varlığı halinde ancak ihtiyati haciz işlemine başvurabilmektedir. İşte bu koşullar 6183 sayılı Yasa’nın 13. maddesinde şöyle sayılmıştır:
1- 9. madde gereğince teminat istenmesini mucip haller mevcut ise,
2- Borçlunun belli ikametgahı yoksa,
3- Borçlu kaçmışsa veya kaçması, mallarını kaçırması ve hileli yollara sapması ihtimalleri varsa,
4- Borçludan teminat göstermesi istendiği halde belli müddette teminat veya kefil göstermemiş yahut şahsi kefalet teklifi veya gösterdiği kefil kabul edilmemişse,
5- Mal bildirimine çağrılan borçlu belli müddet içinde mal bildiriminde bulunmamış veya noksan bildirimde bulunmuşsa,
6- Hüküm sadır olmuş bulunsun bulunmasın para cezasını müstelzim fiil dolayısıyla amme davası açılmış ise,
7- İptali istenen muamele ve tasarrufun mevzuunu teşkil eden mallar, bu mallar elden çıkarılmışsa elden çıkaranın diğer malları hakkında uygulanmak üzere, bu Kanun’un 27, 29, 30. maddelerinin tatbikini icap ettiren haller varsa.
6183 sayılı Yasa’nın yurt dışına çıkış sınırlamasını hükme bağlayan 36/A maddesi 6183 sayılı Yasa’nın 13. maddesine yollama bulunacak şekilde düzenlenebilir. Bu çerçevede, 36/A şu şekilde yazılabilir:
“Devlete ait olup 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 4458 sayılı Gümrük Kanunu kapsamına giren amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarını ödeme emrinin tebliğ tarihini takip eden yedi gün içerisinde ödemeyen ya da bu Kanun hükümleri uyarınca hakkında bu alacaklar nedeniyle ihtiyati haciz kararı alınan amme borçlusunun yurt dışına çıkışı, Kanun’un 13. maddesinde 7 bent halinde sayılan hallerden herhangi birinin varlığının kesin olarak tespit ve ispat edilmiş olması ve alacaklı amme idaresinin en büyük memurunun talebi üzerine mahkemece engellenir.”
IV- SONUÇ
Çağdaş hukuk devletinde esas olan yapılan yasal düzenlemelerin çağdaşlığından çok, uygulamaların, yaklaşımların ve algılamaların çağdaş ve kavrayıcı olmasıdır. Dünyanın en mükemmel hukuki metinlerini getirseniz, yaklaşım ve uygulama çağdaş ve iyi olmadığı zaman etkin sonuç elde etmeniz olanaklı değildir. Bu bakımdan, hukuki metinlerden çok o ülkeyi yönetenlerin mantalitelerinin ve algılarının çağdaş hukuk normlarını, adalet ve hakkaniyeti özümsemiş olmaları yaşamsal önemdedir. Aksi takdirde, en ileri, en çağdaş hukuki metinler sadece bir şekil ve yasak savmaktan ibaret kalır.
Bu yaklaşımdan hareketle 6183 sayılı Yasa’da yurt dışına çıkış yasağına yönelik yapılacak düzenleme yanında devlet idaresinin yaklaşım, algı ve uygulama tarzı da yaşamsal önemdedir.
* Doç. Dr., Yeditepe Ünv. Hukuk Fakültesi ve Kadir Has Ünv. Hukuk Fakültesi, Öğretim Üyesi
() Bu makalede yer alan tüm görüş ve düşünceler yazarına ait olup; hiçbir biçimde yazarın görev yaptığı ve/veya ders verdiği kurumları bağlamaz; onların resmi görüşü olarak kullanılamaza ve değerlendirilemez. Makaledeki tüm yanlışlık ve eksikliklerden yazarı sorumludur.
(1) Söz konusu fıkra 13.05.2010 tarih ve 27580 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5982 sayılı Yasa’nın 3. maddesi ile değiştirilmiştir. Değiştirilmeden önceki hali, “Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilir.” şeklindeydi.
(2) Anayasa Mahkemesi’nin, 18.10.2007 tarih ve E. 2007/4, K.2007/81 sayılı Kararı.
